Réforme des traités UE : le débat qui ne disparaîtra pas — et qui ne devrait sans doute pas disparaître
Pour l’essentiel de son histoire post-Lisbonne, la réforme des traités européens était un sujet pour académiciens et fédéralistes à la Verhofstadt. À l’évoquer en Conseil, les ministres marmonnaient sur le traumatisme des référendums constitutionnels de 2005. Le traité de Lisbonne devait être le règlement durable d’une génération. Deux ans dans l’environnement stratégique post-2022, ce règlement montre des fissures sérieuses — et la conversation sur la réforme des traités est entrée dans le courant principal des politiques publiques.
Ce qui est cassé
Trois problèmes sont au cœur du débat actuel. Premièrement, l’unanimité : en politique étrangère, en fiscalité et dans plusieurs autres domaines, chaque État membre dispose d’un veto. Dans une Union de 27, cela a produit une paralysie épisodique sur les sanctions contre la Russie, sur les violations de l’État de droit en Hongrie, sur les réformes fiscales et sur les décisions liées à l’élargissement. Dans une Union de 30+ — l’image réaliste à moyen terme — l’unanimité est, au mieux, une recette pour davantage de retard.
Deuxièmement, l’équilibre institutionnel : les pouvoirs du Parlement européen ont grandi, mais la relation avec les parlements nationaux et le Conseil reste maladroite. La Conférence sur l’avenir de l’Europe (2021-22) a produit 49 propositions à ce sujet ; le suivi formel a été ténu. Troisièmement, la capacité et la vitesse : les temps de réaction de l’UE face aux crises — pandémie, choc énergétique, choc sécuritaire — se sont améliorés, mais ils restent structurellement plus lents que les menaces.
Les propositions de réforme sur la table
Plusieurs propositions concrètes ont dépassé le stade des think tanks. Le rapport franco-allemand sur la réforme institutionnelle de l’UE, publié en 2023, a proposé d’étendre le vote à la majorité qualifiée (VMQ) à des domaines aujourd’hui couverts par l’unanimité, en particulier en politique étrangère et de sécurité. Les résolutions du Parlement européen ont régulièrement appelé à un changement des traités pour traiter l’application de l’État de droit, la gouvernance budgétaire et le processus Spitzenkandidat. Les cours constitutionnelles nationales, en particulier en Allemagne, ont produit des arrêts qui contraignent l’espace politique de certains changements — mais pas tous.
La réalité procédurale
Le changement des traités exige l’unanimité entre États membres et la ratification par tous — généralement par les parlements nationaux, parfois par référendums. Cette barre est haute, et les leçons des référendums de 2005 en France et aux Pays-Bas façonnent encore le calcul politique. Les clauses passerelles — dispositions des traités existants qui permettent le passage de l’unanimité au VMQ dans des domaines spécifiques, par décision unanime du Conseil européen — sont une alternative sous-utilisée. Elles existent depuis 2009 mais ont rarement été activées.
Le lien avec l’élargissement
La pression la plus concrète pour la réforme vient de l’élargissement. Une Union de 33 membres aura des difficultés avec l’unanimité encore plus qu’une Union de 27. Beaucoup à Bruxelles ont soutenu — de façon convaincante, à notre avis — que la réforme interne et l’élargissement doivent être séquencés ensemble, non comme une succession (réforme interne d’abord, puis élargissement) mais comme des voies parallèles. Sinon, l’UE risque soit la réforme sans élargissement (un échec d’imagination stratégique), soit l’élargissement sans réforme (une recette pour la paralysie).
L’argumentaire pour la conversation
La réforme des traités est difficile, et la politique implacable. Mais éviter la conversation n’est pas gratuit non plus. Chaque paquet de sanctions paralysé, chaque veto sur l’action en matière d’État de droit, chaque querelle pluriannuelle sur la gouvernance budgétaire, est un rappel que l’architecture existante produit des résultats que les propres traités de l’UE disent ne pas devoir produire. L’argumentaire pour la réforme n’est pas que l’UE est cassée. C’est que l’UE fonctionne moins bien qu’elle ne le devrait — et cela importe davantage, pas moins, dans l’environnement stratégique que 2026 a livré. Le débat honnête est celui qui mérite d’être tenu.
